乡村,是社会机体的“细胞”,乡村强健,社会机体自然强健;基层是社会机体的“毛细血管”,党和政府的基层治理能力提升了,“毛细血管”自然顺畅。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化。”“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平”。石门县委、县政府在学习贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话中,认真落实省委、省政府和常德市委、市政府的要求,紧密结合推进新农村与美丽乡村建设的实际,着力创新乡村治理体系,大力推进治理能力现代化,取得了实效,创造了“乡村治理石门经验”。

12月上旬,本报记者会同湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湖南人文科技学院基地调研组走进石门,深入这个位于湘鄂边陲、武陵山脉东端、被纳入武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县的乡间田野、村村寨寨,遍访干部群众,进行认真调研。发现这里的乡村治理令人耳目一新,基层治理能力大大提升。今年以来,他们在蒙泉、夹山、二都、易家渡、维新、秀坪等乡镇、社区和管理处中,选择一批自然村,稳步开展创新乡村治理试点,建立起“以基层党组织为核心,以村委会、公共服务联合组织、经济发展经营组织(或联合组织)为支撑,以各类专业民间组织为延伸”的乡村治理构架,走出了推进乡村治理体系建设和提升基层治理能力的新路子,产生了显著的经济社会效应。调研组认为,他们的成功实践,可以总结为“乡村治理石门经验”,为我们创新乡村治理体系、建设美丽乡村和提升基层治理能力带来了有益启示和深刻思考。

创新乡村治理体系

—— 现实背景

目前,我国已进入全面深化改革和全面建成小康社会攻坚阶段,推进乡村治理体系建设和提升基层治理能力显得越来越重要。调研组在石门县调研中深切地感受到,创新乡村治理体系已不是人为的标新立异,而是基层党建和农村发展的客观需要,也是更好地践行群众路线和服务广大群众的需要。其现实背景主要有以下几个方面:

发挥基层党组织的战斗堡垒作用面临新挑战。在市场经济条件下,由于经济结构、社会结构和人们的价值观发生了变化,基层党组织普遍感到发挥战斗堡垒作用面临新的挑战。一是村级组织财力有限。石门县绝大部分村除财政转移支付外再无其他经济来源,“无钱办事”的矛盾突出。二是村级组织精力有限。大部分建制村面积大、群众居住分散,加之村干部承担的上级下派的工作量大,在服务群众方面深感“手长衣袖短”。三是农村经济社会组织发展迅速。由于各种农民专业合作社、农技协会、农民文艺协会等农村经济社会组织如雨后春笋般涌现出来,这对提升村级党组织的治理能力提出了新要求。四是党组织与党员和群众的联系紧密度出现新变化。计划经济时期,基层党组织因为掌握生产资料和劳动成果的统筹分配权,可以做到一呼百应;而现在,随着党员、群众对党组织的经济和现实利益依存度的降低,加之少数村干部不作为或乱作为,导致一些村级党组织与党员、群众的联系紧密度有所降低。因此,只有创新乡村治理体系,才能更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

发挥农民在社会治理中的主体作用有待加强。农民是推动社会变革与农村进步的历史主体,是建设美丽乡村的现实主体和受益主体,要创新乡村治理必须让农民群众唱“主角”。但目前其主体作用尚未得到充分发挥。一是不愿发挥主体作用。在市场经济体制下,人们看重自身利益的追逐,致使一部分人认为村里事务是村干部的事情,对村级公共事务不过问、不参与。二是不便发挥主体作用。由于农村居民随大流的心理比较明显,在一些人不愿发挥主体作用的背景下,一些本来比较热心公益事业的人面对异样的眼光,也只好退缩了。三是不会发挥主体作用。发挥主体作用需要优秀的新型农民,而当前农村青壮年劳动力外流,留守农村的大部分是老、弱、幼群体,这些群体不会更好地发挥主体作用。四是不能发挥主体作用。当前农村居民文化素质相对偏低,特别是留守群体参与社会事务管理的主体意识和自觉性较低,其发挥主体作用的能力有限。因此,只有创新乡村治理体系,才能更好地发挥农民的主体作用。

发挥市场在资源配置中的决定性作用有待改善。搞市场经济就要遵循市场经济规律,包括价值规律、竞争规律、供求规律等等。党的十八届三中全会《决定》指出,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度。而“四低”问题总是制约着农村经济发展。一是产品化程度低。农户生产经营还比较分散,生产形不成规模,产品竞争力不强。二是市场化程度低。“小生产”不能适应千变万化的“大市场”,“小农经济”不能适应竞争激烈的“市场经济”。三是信息化程度低。农业生产的信息化水平还普遍偏低,导致产前缺乏市场信息引导,产中缺乏生产技术指导,产后缺乏销售信息和渠道,致使农产品滞销现象时常出现。四是专业化程度低。目前农民的专业化生产经营能力还不够强,缺乏运用市场经济规律组织生产经营的能力和经验,基层党组织服务农村农业发展的专业能力和水平也有待于提高。因此,只有创新乡村治理体系,才能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

推进乡村治理体系和治理能力现代化有了实践基础。面对乡村治理出现的新情况新问题,石门县出现了一些积极向上的经济社会组织。据统计,全县农村目前已拥有村级协会组织105个、专业合作社195个。这些组织以各自特有的方式运作,对村两委的工作起到了一定的补充和辅助作用。但对这些组织的管理、指导还缺乏系统性和规范性。在推进美丽乡村建设中,常德市委、市政府把探索乡村治理新模式摆在突出位置。市委书记王群深入石门调研强调,要认真探索和总结实践经验,在条件成熟时加以推广。石门县委书记董岚要求全县各地紧跟市委部署,抓住市委在石门开展美丽乡村建设试点示范的机遇,积极探索乡村治理新模式,实现治理体系重构,着力推进治理能力现代化。

“乡村治理石门经验”

—— 实践探索

好风凭借力,催得百花开。石门县委、县政府以时不我待、奋勇开拓的精神,积极探索“乡村治理石门经验”。 调研中,我们发现,石门在乡村治理体系建设中,始终坚持因地制宜,始终坚持从实际出发,始终坚持服务农民群众,特点鲜明,成效显著。

“乡村治理石门经验”的主要形式是:

他们创新乡村治理体系组织架构遵循的基本原则,是根据乡村的主要任务确定乡村治理责任主体。具体形式,目前主要有三种。

第一种:是“3+X”模式。对有一定的居住人口、一定的地域、一定的行为规范和组织管理系统、一定的生活服务设施、一些特有的社会文化和生活方式、一定的乡土情、荣辱感和归属感等意识的乡村,整合成现代农村社区,建立由党组织、理事会、公司董事会加若干个行政村组成的“3+X”组织管理体系。例如,秀坪园艺场下辖5个村,将其改建为社区后,成立了秀坪社区党工委、社区理事会和秀坪建设发展公司,而原有5个村的建制保持不变,并分别建立党支部、理事会分会、协会和一些经济实体。

第二种:是在现有行政村组织架构基础上,建立一些新的综合性自治组织,形成“4+X”乡村治理体系。“4”是指村(居)党支部、村(居)委会、公共事业服务理事会、经济发展联合社;“X”是指村(居)委会下辖的村务监督委员会、片组长、村民代表,综合性自治组织下辖的专业协会、专业合作社等若干专业自治组织。维新镇仙阳湖居委会由原来的贾家村、藏虎峪、重阳树3个村的一些组合并组建后,建立了党支部、居委会、公共事业服务理事会、经济发展联合社。还在居委会下设立了片组长、村(居)民代表、居务监督委员会,在公共事业服务理事会下设立了星级农户评选理事会、建设规划管理理事会,在经济发展联合社下设立了投资管理中心、特色旅游商品开发中心、金岭油茶专业合作社等组织机构。

第三种:是在现有行政村组织架构基础上,建立专业性自治组织,形成“2+X”乡村治理体系。如夹山镇邵福寺村除建立村党支部和村委会,还设立了美丽乡村建设协会、村级产业发展协会、柑橘合作社、环境卫生整治协会、老年协会、格言治家理事会等社会组织。

“乡村治理石门经验”的运行特点是:

主体突出。针对乡村发展面临的党的建设、经济建设、社会建设三大任务。“乡村治理石门经验”进一步明确了党的建设由党组织承担,理事会、协会承担公共服务事务,合作社、公司担当产业发展任务的主体责任。

分工明确。党组织或领导集团突出领导作用,社区党工委或村两委为决策、协调指挥机构,主要负责党务、村务管理,协调指导理事会、公司董事会或经济发展联合社的工作。理事会为村民自治公益事业服务机构,主要负责乡风文明建设、环境卫生整治、基础设施建设、环境优化和质量监督等。公司董事会或经济发展联合社突出发展经济,主要抓富民产业发展。比如秀坪社区,党工委实行依法行政和依法管理,着重引导各类社会组织和人民群众有序参与社会事务管理;理事会着重履行民主参与、民主监督职能,反映村民意愿与要求,维护村民合法权益,建立和完善各项规章制度,协助党工委制定科学合理的建设规划并组织实施。在工作程序上,按照农民自治原则,所有农村、农业、农民事项,均由农民向理事代表或理事分会提出,分会所属农民自己可以解决的,由分会组织农民投工投劳解决,分会解决不了的上交理事会,由理事会研究解决。建设发展公司的职责是承担社区基础设施建设、产业发展任务,发展方向是走股份制发展路子,实现公司与社区居民共享发展成果。

相互渗透。相互渗透的主要途径为:有的通过党组织、村委会班子成员与其他自治组织中的负责人交叉任职,实现村两委与各组织之间相互渗透,形成新的管理关系。有的通过工作上分工协作、相互渗透,形成新的协作关系。相互渗透有利于相互沟通、理解、配合,有利于提高治理能力和工作实效。在美丽乡村建设中,庭院绿化、美化、道路建设、沟渠整修等公共事务,由村党支部决策、理事会牵头组织实施,这样村民们自然参加进来了,都把它当自己的事来做,开工不设障碍,投工不计报酬,其主人翁姿态和主体作用得以凸显。一些社区原来搞庭院美化建设,移走一棵橘树,有的村民要价600元,现在搞庭院美化需要支持,村民分文不取。

和谐共为。在合理的组织架构支撑下,通过明确的责任分工和有效的相互渗透,各组织之间和谐共为变得顺理成章。易家渡镇叶家坪村,原来以种棉花为主,产业单一。面对农业结构调整,村两委组织村民外出考察学习回来后,结合村里实际,按照招商引资、培植大户、全体村民参与的思路,重点发展高粱、蔬菜、金银花、柑橘等产业。在发展过程中,村两委负责协调服务、分配任务、流转土地;专业合作社作为经营主体,负责对接农户和市场。现在,这个村的农业产业发展得红红火火,每亩土地平均收入比以前提高了500多元。

“乡村治理石门经验”带来的主要成效是:

提高了党组织战斗力。石门县通过创新乡村治理体系,有效地把党组织的触角延伸到村级自治组织中,理事会、协会、合作社等社会组织又在村两委的领导和支持下,积极参与村级事务管理和产业发展,保证农民群众话有地方说、事有地方办、难事有人帮、问题有人管,让基层党组织在服务群众、凝聚人心、促进和谐等方面的作用得以充分发挥,大大增强了基层党组织的公信力、凝聚力。一些村的环境卫生治理、种植业基地建设、农作物病虫害防治等任务重、难度大,而群众的期望值又高,村党支部充分发挥协会参与村级事务管理的作用,使任务化繁为简、难题迎刃而解,党组织在党员、群众中的地位和威性也明显提高。

改善了村风民风。村民自治组织的发展,在树立新风尚、激发正能量等方面起到了不可替代的作用。一些村在创新乡村治理之前,村里还没成立环境卫生协会,卫生费收取率仅为20%,保洁员工资不能兑现,村内白色垃圾随风刮、污水任意流,清洁户仅为20%;创新乡村治理后,村里成立了环境卫生协会,他们积极开展工作,大力宣传环境卫生政策,主动为农户发放垃圾桶,按时收集生活垃圾进行集中处理,卫生费收取率很快达到90%以上。现在,这些村内很难见到白色垃圾,清洁户已达90%以上。维新镇在各村成立的星级农户评选协会,每季度组织一次星级农户评选,这在村里已成为农户的门面,现在每家每户门前都挂上了标有“遵纪守法星、团结和睦星、勤俭致富星、道德诚信星、美化环境星”五星内容的红牌子,农户评上了什么星,该星就显示金黄色,没有评上的星就显示银灰色,非常醒目。评上了五星级的农户最受追捧。信用社贷款要追“星”、项目扶持要追“星”、男女婚嫁也要追“星”。如今,讲道德、讲文明、讲诚信、讲勤俭、讲节约、讲卫生等,已在这个镇蔚然成风,争当“五星级”农户已成为当地农民群众的新取向、新追求。

促进了经济发展。随着创新乡村治理的推进,各村发展公司、经济合作社、家庭农场等经济组织相继建立并迅速发展壮大,有力地促进了农村产业的规模经营、集约经营、高效经营,特别是一些专业合作社实行“统一生产技术培训与指导、统一农资采购和使用、统一病虫害防治、统一农产品加工和销售、统一收支核算”后,促进了标准化生产,提高了产品质量,扩大了产品销售,增加了农民收入。维新镇仙阳湖居委会成立的金仙阳投资管理中心,牵头打造了全国生态库钓基地,已发展符合环保条件的生态垂钓平台12个,近半年来吸引游客2万多人,实现综合收入1000多万元。金岭坡油茶专业合作社通过改良品种、提高品质,建成石门县第一家符合QS标准的油茶加工厂,使一直无人问津的老茶园成为农民群众的“钱袋子”。仙阳湖苗木花卉协会组织农户以土地入股或提供幼苗或流转土地等形式,发展苗木花卉基地500亩,使70多家农户年人均增收800多元。

“乡村治理石门经验”

—— 带来的启示与思考

创新乡村治理体系,是一项事关城乡经济持续发展和社会和谐稳定的系统工程。在中共中央2013年下发的一号文件中,对创新乡村治理提出了明确要求,具体包括:强化农村基层党组织建设,加强农村基层民主管理,坚持党和政府主导,依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益,保障农村社会公共安全等。调研组认为,“乡村治理石门经验”的成功探索,使乡村治理的路子越走越宽广,对于推进基层治理能力现代化起到了很好的促进作用,给人启迪,引人思考,值得推介。

创新乡村治理体系必须坚持党的领导。坚持党的领导,是建设中国特色社会主义的根本保证。这是我们党在长期革命和建设实践中得出的结论。在革命战争年代,革命胜利最根本的保障是依靠党的正确领导。在社会主义建设时期,一切成就的取得都是依靠党的正确领导。创新乡村治理体系,必须把党的领导放在首位。没有党的正确领导和决策,其他组织再多,也是群龙无首,只会一盘散沙。在创新乡村治理中坚持党的领导,就是党组织要牢牢把握发展方向,要把党的路线方针政策,通过各种经济社会组织,贯彻到创新乡村治理的各个方面,让农民群众拥护支持、得到实惠。石门县在创新乡村治理体系中,党组织始终处于领导地位,发挥着核心作用。正因为确保党组织成为村委会、公共事务理事会、建设发展公司、经济发展联合社等组织的坚强后盾,从而形成了推动经济发展、维护社会和谐稳定的强大合力。

创新乡村治理体系必须坚持因地制宜。生产力决定生产关系。乡村治理体系的构建,一定要与当地生产力发展水平相适应。必须紧密结合实际,坚持因地制宜,针对不同地区、不同情况、不同条件,提出差异化发展思路,开展有针对性、创造性的探索,不搞一刀切,不搞千篇一律,不搞形式主义。石门县在经济发展水平较高的地方实行“3+X”乡村治理模式,在经济发展水平较低的地方实行“4+X”或“2+X”乡村治理模式,取得了显著成效。我们相信,只要在创新乡村治理体系中,始终坚持因地制宜,始终坚持差异化推进,我省也将涌现一些像河南南街村、江苏华西村那样的经济社会发展特色村、先进村。

创新乡村治理体系必须坚持利益原则。利益原则是马克思主义的一项重要原则。马克思指出:“人民奋斗所争取的一切都同他们的物质利益有关”。良好党群关系的构建要讲利益原则,和谐生产关系的维系要讲利益原则,经济组织的可持续运转要讲利益原则,创新乡村治理体系同样要坚持利益原则。离开了利益原则,群众得不到实惠,创新乡村治理也是一句空话。石门县一些公共服务理事会成员的劳务津贴是由村委会发放的,经济发展联合社的收益是从产品销售收入中提成的,经济发展公司则是自负盈亏。正因为这样,才使这些组织或公司得以走上良性循环、可持续发展的轨道。因此,我们在推进创新乡村治理体系过程中,必须考虑经济社会效益,必须考虑农民群众的利益,必须建立长效机制。这样,才能保证村级经济社会组织的生存发展,才能确保创新乡村治理体系可持续发展。

(执笔人:谭克扬 周勇军 杨碧忠 李尚益 马藜)