乡村治理,是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构,为了维持乡村秩序,促进乡村发展,依据法律、法规和传统习俗等,给乡村社会提供公共品的活动,是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程。[1]乡村治理的好坏,体现了政府对乡村社会的动员和管理能力,关系到乡村社会的发展、繁荣和稳定。中华人民共和国成立六十余年来,乡村治理的经验丰富,值得认真总结。
正确地处理坚持社会主义公有制与不断探索公有制实现形式的关系,坚持农村土地集体所有制不动摇,是乡村治理的根本制度保证。
消灭私有制,实现共同富裕,是共产党人的奋斗目标。因此,坚持社会主义公有制,体现中国共产党的根本宗旨,决定着乡村治理的方向,也是保证农村稳定与繁荣的重要基础。
新中国成立后,经过土地改革和社会主义改造,建立了社会主义公有制,走上了社会主义道路。1954年宪法明确规定了公有制在中国社会经济中的主体地位,1982年修订的现行宪法也规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”[2] 社会主义公有制在中国的确立,为农民走向富裕创造了必要的制度条件。
土地是重要的生产资料,土地问题一直是农村中的重要问题。经过解放初期卓有成效的土地改革,中国废除了存在了数千年的土地私有制,实现了土地公有制。中国农村土地实行的是劳动群众集体所有制,农民拥有土地的使用权。现行宪法规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”20世纪50年代和80年代,通过土地改革和家庭联产承包责任制的推行,中国较好地解决了土地在农民之间的分配问题,对农民积极性的提高、社会生产力的发展和农村稳定,都起到了重要的积极的作用。在土地改革后的农业集体化时期,通过以大规模的农田基本建设为重点的农村建设,中国农村不仅抵御自然灾害的能力大大提高,物质条件和精神面貌有了极大的改善,而且还在在短期内为国家工业化建设,提供了大量的必需的劳动力、粮食、原料、市场和资金等,保证了独立完整的工业体系和国民经济体系在20世纪70年代后期初步建立。家庭联产承包责任制推行后,由于农民对土地有了相对自由的支配权,农村经济一度呈超常规增长。从1979年到1984年6年间,农业总产值增长55·4%,平均每年增长7·6%。粮食产量增长33·6%。农业的发展,一举解决了中国长期存在的温饱问题。以集体经营为主兼有个体、私营的乡镇企业也蓬勃发展起来,为农民致富和农村逐步实现现代化,为促进工业和整个经济的改革和发展,开辟了一条新路。60余年来,中国农村虽然存在各种矛盾与问题,但即便是在“文革”那样的全国性的动乱时期,在20世纪90年代后城市化对农村的巨大冲击和影响时期,中国农村都保持了相对稳定。这些巨大成就的取得,充分显示了社会主义公有制在乡村的极大的动员能力,也证明了以公有制为重要特征的社会主义制度,是乡村稳定、农民实现共同富裕的根本保证。
勿容讳言,中国共产党在探索如何建立公有制的有效实现形式的过程中,也走过弯路,出现过失误。改革开放前,由于对当时中国社会所处的历史阶段把握不够准确,对在社会主义的初级阶段个体所有制、个体经济的存在和发展的重要意义认识不到位,而是要求过早地消灭私有制,消灭个体经济,以尽快尽早地过渡到全民所有制,过渡到完全的社会主义,片面追求公有化的程度,从而导致了“大跃进”和人民公社化运动,农民的自留地、家庭副业、自由市场等也曾被当做资本主义的尾巴予以取缔,乡村治理中出现的过左行为,一定程度上制约了农民积极性的发挥,妨碍了农村生产力的发展,影响了乡村治理的效果。
改革开放后,中国共产党通过认真总结经验,确定中国仍处于社会主义初级阶段,提出了与初级阶段国情相适应的一系列正确的方针,推行了家庭联产承包责任制,努力调整生产力与生产关系之间的关系,认识到土地承包给个人不会影响我国制度的社会主义性质,指出:“我们总的方向是发展集体经济,实行包产到户的地方,经济的主体也还是生产队……只要生产发展了,农村的社会分工和商品经济发展了,低水平的集体化就会发展到高水平的集体化,集体经济不巩固的也会巩固起来。”[3]提出让一部分人、一部分地区通过诚实劳动先富起来,以先富带动后富,最终使全国人民走上共同富裕的道路。肯定家庭承包经营制度“是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”[4],“是农村集体经济最有效的实现形式”。[5] 并将实行家庭承包经营长期不变写入宪法。与此同时,又根据一些地方的实际和农民愿望,允许河南江苏、天津等地的个别村庄,坚持改革开放前的一些生产经营制度,发展集体经济。这种符合实际的生产关系的变革,促进了农村生产力的发展,农村经济增长迅速,为国民经济与社会的进一步发展创造了必要的条件。明确
20世纪90年代以来,随着社会主义市场经济体制的确立和城市化步伐的加快,乡村中因征地引发的冲突时有发生,且成为乡村中最激烈的矛盾冲突,特别是在工业化城市化速度快的沿海发达农村和城郊农村,或因当地政府给予的征地补偿太少甚至没有补偿,或因基层干部贪污挪用或者挥霍了土地补偿款,这种矛盾冲突,表现得尤其明显。为了解决问题,农民通常采取到县、省甚至中央上访的办法,一旦上访失败,往往转向直接抵抗,有时发生规模比较大的恶性事件。由于征地补偿的巨额款项能够带来较高的代理费或其他形式的回报,这类冲突中常有一些律师和其他中介组织的介入,更使矛盾复杂和尖锐化。尽管从整个中国农村的情况来看,征地造成的冲突并不是普遍的,不是中国乡村社会冲突的常态。但是,这类冲突将因为城市化过程加快而进一步突出。在新的形势下,如何保护农民的土地权益不受侵害,是值得高度重视认真研究解决的问题。
总的看来,改革开放前中国乡村的主要问题,是坚持土地的集体所有制与农民对土地自主经营的矛盾,改革开放后,是城市化与农民维护土地权益不受侵害之间的矛盾。在土地公有制的前提下,这些矛盾都是人民内部矛盾,只要处理及时得当,都能得到妥善解决,农村因土地兼并而导致的两极分化现象就不可能出现。由此可见,中国乡村稳定发展的根本制度保证,是坚持农村土地的集体所有而不是土地私有制。正确地处理好坚持社会主义公有制不动摇与不断探索公有制的有效实现形式的关系,是乡村治理中至为重要的问题。
    加强农村基层党组织和基层政权建设,发挥好它们在农村的指导、引导、协调和服务功能,充分调动农民的积极性,是乡村治理的主要任务。
农村基层党组织是党在农村工作的基础,是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒,是领导农民群众建设农村的核心力量。在中国广大农村,基层党组织是各种社会组织中的领导核心。加强农村基层党组织建设,最重要的是要抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设,领导和支持村委会及其他组织,依照法律法规和章程开展工作,发展和完善党领导的村级民主自治机制,提高党的战斗力、凝聚力。农村基层政权,是提供乡村公共产品时难以替代的供给者。党的方针政策,政府的法律法规,最终都由基层党政部门贯彻落实。因此,农村基层党政组织的引导、指导、协调和服务功能的充分发挥,对乡村治理具有十分重要的意义。
新中国成立以来,基层政权建设一直是党的农村工作中的重要内容。
1954年9月颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》对新中国基层政权组织做了明确的规定,乡级人民委员会只设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会,必要时,可增设文书一人。这种机构设置存在至人民公社体制出现前。人民公社时期,国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。人民公社管理机构为公社管理委员会(“文化大革命时期称公社革命委员会[6]),受县政府及其派出机关的领导,设社长、副社长及管委会委员,人民公社管委会由公社社员代表大会选举产生。人民公社负责本行政区域内的生产经营活动,组织、领导各级农业生产活动;接受上级政府的领导,对本行政区域内的行政事务实施管理。1962年之后,人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构,公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有,生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有,劳动力归生产队支配。生产队独立核算,自负盈亏,是基本的核算单位。实行中国共产党的一元化领导,公社设党委,大队一般设党支部,生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关,一切重大事务,包括生产和分配,招工、招干和参军,救济粮款的发放等等,都由党组织决定。书记在党委、支部中居于核心地位,发挥举足轻重的作用。1982年通过的《中华人民共和国宪法》,将乡政村治模式取代了党政合一的人民公社模式,规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域,乡、镇行政区域内的行政工作由乡、镇人民政府负责, 乡、镇人民政府实行乡长、镇长负责制;乡、镇长由乡、镇人民代表大会选举产生;在农村设立村民委员会,并在它们下面分设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。[7]这种农村基层组织模式一直延续至今。
以人民公社体制为核心的乡村治理模式,是计划经济条件下的产物,是适应中国工业化发展战略需要的产物。这一模式下的农村基层组织,精干、高效,成本低廉,具有极强的动员能力,能够在高积累、低消费水平下,通过制定和推行农村合作医疗制度、“五保户”制度、义务教育制度、烈军属安置制度、农村人口管理制度、日用品配给制度等一系列制度,维持中国农村的稳定和基本运行秩序,为中国工业化的快速发展提供最大的农业支撑。其不足是,这种农村基层组织高度一元化,缺少活力,严重影响了广大农民积极性的发挥,制约了社会生产力的发展。
乡政村治的治理模式,是家庭联产承包责任联产承包责任制推行的产物,是民主政治建设的产物。它的建立和发展,使中国的乡村从过去单一的政府行政管理与被管理的关系,向多重关系并存的结构转型,使基层民主政治建设朝着制度化、规范化和程序化方向稳步推进,使农户成了生产经营的主体,形成了统一经营和分散经营相结合的双层经营的农业生产管理方式,使农村的面貌大为改观。但是,在所有制形式多元化和建设社会主义市场经济条件下,基层组织也出现一种令人忧心的变化:乡镇党政机构和人员膨胀,基层财政运转困难,一些基层组织变成了自己利益的代表;基层政府施政能力差,行政效率低;一些党的基层组织软弱涣散,甚至被宗族家族势力把持村级组织行政色彩强化、自治功能弱化;乡村关系、党政关系、两委关系、干群关系等协调困难,凡此种种,严重阻碍了农村经济社会的发展,成为一个不容回避的问题。为了解决这些问题,中国先后制定出台了撤乡并村、乡镇机构改革、乡镇政务公开、村民自治、农村税费改革、推行惠农政策、实施“一村一名大学生”计划(到2008年底,全国实际到村任职的大学生“村官”有9.97万名。)、选派机关优秀年轻干部到农村挂职任职等一系列改革措施,也收到了明显的效果。但总的来看,一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还没有完全建立起来,作为改善乡村治理的核心环节——农村基层组织的改革,任重而道远。
农民是中国革命、建设和改革的重要力量,在乡村治理中,既是主体,又是客体。说它是主体,是因为农村基层组织的成员,大多为不脱产的农民,他们与农村非农干部一起,共同为乡村社会提供公共品。说它是客体,是因为中国的乡村基层政权和其他乡村服务组织的服务对象都是农民。这就决定了在改善乡村治理中,在推进中国农村繁荣、发展和稳定的过程中,必须注意体现农民的意愿,必须关注农民的切身权益,必须发挥广大农民的主动性和创新精神。因此,邓小平说:“农民没有积极性,国家就发展不起来。”[8]
发挥农民的积极性,最重要的就是要探索基层民主的实践形式,正确处理好农民的政治民主权利和经济自主权的关系。建国初,中国共产党发动农民进行土地改革,注意将基层政权建设与反封建剥削结合起来,得到了广大人民群众的衷心拥护。土改完成后,中国共产党遵循自愿互利的原则,又比较好地处理了对个体农业和个体手工业的社会主义改造。随后,为了“造成一个又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志,又有个人心情舒畅、生动活泼,那样一种政治局面”[9],为了人民群众可以广泛地、直接地参与基层的政治、经济和社会生活的管理,毛泽东提出要扩大基层民主,用民主的方法去处理人民内部矛盾。人民公社时期,也明确要求民主办社、民主兴社。但是,由于权力高度集中的计划经济体制,尤其是在“文革”中,离开了党的领导和依法办事,基层民主演变为群众运动式的“大民主”,基层民主政治建设的努力停留在民主运动的水平上。在一系列脱离实际的政治运动和生产运动中,农民的基本权利没有得到切实的保障,在一定程度上,农民的主体性被抹煞,积极性受到挫折,基层民主政治建设成效受到制约,使得农业劳动生产率水平低下,粮食等主要农作物生产长期徘徊不前。“文革”结束后,中国共产党对如何建设基层民主进行了认真的反思和探索,并逐渐有了更完整和清晰的认识。在中共十一届三中全会上,邓小平强调要将发展基层民主与给予基层经济自主权结合起来,强调基层民主政治建设和经济建设之间的相互促进关系,形成了改革开放以来基层民主政治发展的正确方针。在实践中根据中国实际国情,在农村确立并推行了乡政村治体制,重构了农村基层的行政组织与管理体系,明确了农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界,允许农民拥有土地使用权、经营权,以及择业权、市场准入权、产品享有权等,制定一系列的法律、制度, 对广大农民行使民主权利的方法、途径作出具体规定。在有步骤、有秩序地扩大农村基层民主过程中,农民的积极性被调动起来。新中国成立以来,中国农村的巨大变化、农业方面取得的一切成就、体制方面的重大改革,都是与广大农民群众的积极性、创造性分不开的。
新中国成立以来,以农民为中心的各种矛盾与冲突一直客观存在着,所不同的是各不同时期矛盾的侧重点不同,激烈程度不同。20世纪50年代的中国乡村的矛盾冲突主要发生在农民和国家之间,合作化以前主要是地主富农抵制土改和粮食统购,合作化以后主要是部分农民抵制国家对于农业生产分配的控制。20世纪80年代上半期,农村冲突主要表现为村庄之间、农户之间争夺公共资源,20世纪90年代中期以来,农村冲突的发生主体转换为农民和基层政府,农民援用法律法规和中央政策作为抵制基层政府的工具,主要采取有组织地有秩序的方式向上级政府施加压力。以上访请愿等体制内抗争为主要形式,暴力抵抗等体制外行动明显增加。历史事实说明,在正视农村客观存在的各种矛盾的前提下,要特别注意根据具体情况,善于抓住矛盾的主要方面,妥善地解决矛盾,协调好农村的各种矛盾。
农民、农村基层政权、村民自治组织、党的基层组织以及为农村服务的其他基层组织,构成乡村治理的主、客体,其相互关系的好坏、组织结构的合理与否,关系到乡村治理中主、客体的积极性发挥,关系到乡村社会的正常运转和发展。在乡村治理中,必须重视加强农村基层政权和党的基层组织建设,充分发挥好它们在农村的指导、引导、协调和服务功能,增强政治动员能力和解决矛盾能力,不断巩固农村的民主化成果,提高民主的制度化水平。必须注意从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起,着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题,不断让农民群众得到实实在在的好处。农村各项工件必须有章可循,有法可依。各项政策制度,都必须把保护农业劳动者的利益放在第一位,体现公平正义。必须将充分调动农民的积极性,处理好乡村治理主客体关系,作为乡村治理的主要任务。
重视农村文化建设,充分发挥基层文化在维持农村稳定、促进经济发展中的重要作用,是乡村治理中不可忽视的重要内容。
新中国成立后,在中国共产党乡村治理理念中,是比较重视乡村文化建设的重要作用,注意对农民进行社会主义和共产主义思想教育的。20世纪60年代初,培养“有觉悟、有文化的农民”,曾作为建设社会主义新农村的标准之一。[10]改革开放后,“两个文明都搞好,经济社会协调发展”,成为有中国特色社会主义新农村的标准。[11]为了加强农村文化建设,1981年,中共中央做出了《关于关心人民群众文化生活的指示》, 20021月,国务院办公厅转发了文化部国家计委财政部《关于进一步加强基层文化建设指导意见的通知》,2007年,中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》,200911月,中共中央发出了《关于进一步加强农村文化建设的意见》。这些文件,对基层文化工作提出了具体要求,指明了发展方向。
实践中,中国共产党主要是通过开展各种运动和学习活动,一方面,向农村推广先进的思想文化,提高广大农民的思想觉悟和政治觉悟,丰富农民群众的精神文化生活,另一方面,采取得力措施,取缔旧中国落后的、腐朽的文化。这些工作成绩显著,在新中国成立后很短的时间中,旧中国城乡普遍存在的黄、睹、毒等丑恶现象,就失去了存在和发展的土壤,销声匿迹。十年“文革”期间,农村文化生活尽管单调,文化传播手段也极其有限,但八个样板戏等主流文化,深入乡村,使农民家喻户晓,在一定程度上满足了农村低水平的文化需求,对农村发挥了正确的教育引导作用。改革开放后,农村的文化传播手段多样,文化内容日益丰富。特别是进入新世纪开展新农村建设以来,农村文化阵地建设引起了各级政府的重视,农村文化设施逐步完善,乡镇建有综合文化站,村有文化活动室。农村文化建设在乡村治理中发挥的积极作用,越来越明显。
但是,与经济建设相比,农村文化建设明显滞后。主要表现是:农村文化基础设施相对薄弱,许多地方的乡村文化活动场所简陋、陈旧,有的甚至长期以来没有专门的文化活动场所。乡镇文化事业投入少,活动经费短缺。部分贫困地区的农村,甚至连文化工作人员的工资都无法开支。许多乡镇文化站多年不能添置图书和文化活动器材。一些乡镇文化站有场所无设施,出现“空壳化”。有的乡镇的文化站被挪作他用,无法正常开展活动。乡镇文化站一站一编制,不仅人员素质参差不齐,而且难以做到专干专用。农村文化人才队伍整体素质不高,后继乏力。文化设施简陋、资金投入不足、文化人才短缺,成为农村中长期以来带有普遍性的现象,与中国经济30年来高速发展极不相称。
中国农村经济与文化一条腿长一条腿短,带来的直接结果是:在改革开放中解决了温饱问题的农民,文化生活十分单调、贫乏,精神空虚,信仰迷失。于是,在改革开放的大环境下,腐朽、落后的封建文化和资本主义文化乘虚而入。在许多农村,赌博、迷信、色情等丑恶现象,死灰复燃,屡禁不止;各种宗教、邪教活动猖獗;宗族势力等黑恶势力在个别地方横行无忌;不健康的书刊、音像、演出等“文化垃圾”充斥着文化市场。以农民信教、农村宗族势力扩张为例,据调查,20世纪90年代以来,农民信奉宗教的现象十分突出。中国传统的本土宗教——佛教与道教的世俗化倾向明显,基督教、天主教等外来宗教,表现出加速扩张的情态,法轮功等邪教组织也在农村出现。宗族在中国封建社会曾长期存在,对中国农村影响深远,由于其价值标准和组织形式,与社会主义所提倡的文明和法制观念格格不入,新中国成立后,传统的宗族制度受到了抑制,宗族活动也失去了存在的合法性。特别是经过合作化和人民公社化运动后,农村宗族的内部结构和外在生存环境遭到破坏,宗族走入了低潮。但是, 20世纪80年代初的农村改革,使农村的社会关系进入了一个重新调整和组合的新阶段,宗族势力找到了复苏的机会,以家庭、家族为本位的宗族文化重新开始繁荣。封建文化和资本主义文化对农村的侵蚀,严重败坏了淳厚的乡土民风,增添了农村不安定的因素,影响了乡村治理的效果。落后文化是农村精神文明建设的主要障碍,也对农村的法制建设、经济发展、政治民主破坏力极强。
农村文化建设长期处于弱势地位的原因是多方面的,其中最主要的原因就是农村基层组织在乡村治理中对农村文化建设重视不够。改革开放以来相当长的一个时期,农村基层领导普遍存在着重视经济发展而轻视文化建设的倾向,认为文化建设可有可无,无足轻重。农村开展的各项活动多以生产和经济发展为重,很少涉及精神生活层面。大多数乡镇没有真正将农村文化工作列入经济社会发展规划和乡镇干部考核目标责任体系。加之在农村改革的过程中,农村基层政府的权力不断收缩,公权力的行使出现松动,村民自治组织功能的发挥又达不到法律与现实的要求。农村各种基层组织的力量薄弱,党的基层组织松懈、软弱,没有威信。一些党员干部自身素质不高,不但不能以身作则,洁身自好,有的甚至还对封建文化和资本主义文化情有独钟,结党营私,贪污腐败。这些因素,就基本决定了健康丰富的文化活动难以在农村开展起来。
在改革开放和建设社会主义新农村的过程中,也涌现了江苏华西村、深圳南岭村等物质文明建设和精神文明建设双丰收、基层文化建设搞得有声有色的农村基层先进典型。它们在发展经济的同时,注意宣传先进文化,传播先进科技,倡导文明生活。将农村文化建设纳入党委政府的议事日程,纳入当地经济和社会发展规划,纳入领导干部目标管理责任制,纳入财政预算。在乡村治理中,将文化建设与农民发展经济、脱贫致富结合起来。在尊重和不断提高农民社会心理承受能力的基础上,提高他们对“文化垃圾”的警惕意识和抵御能力,逐步改变他们不良的文化生活习惯,采取切实可行的措施,丰富农村文化生活,引导农民参与各种健康、新颖的文化活动。
经济增长并不必然带来社会和谐,发展也不能解决所有的社会矛盾,这是被拉美等许多国家的现代化历程所证明的道理。因此,在乡村治理中绝不能只重视经济发展,而忽视或轻视农村的文化建设,农村基层文化建设是乡村治理中不能忽视的重要内容。只有先进的文化在农村占据主导地位,生产发展、经济增长的效果才能得到有效的发挥。
正确处理城乡关系,统筹城乡经济社会协调发展,是搞好乡村治理的努力方向。
中国是一个农业大国,中国农村的发展和稳定是整个国家发展和稳定的基础。正是从中国的这一实际出发,邓小平明确指出:“城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的”[12]。“农村不稳定,整个政治局势就不稳定。”[13]因此,正确处理城乡关系,统筹城乡经济社会协调发展,努力缩小城乡差别,是乡村治理的努力方向。
旧中国,城乡经济发展极不平衡、城市压迫和剥削乡村的严重对立的城乡关系,为中国革命提供了条件。中华人民共和国建立后,正确处理城乡关系、统筹城乡经济社会发展,成为中国共产党管理农村中一直注意的重要问题。建国之初,尽管中国共产党根据当时中国的实际,把工作重心从农村转移到城市,但并没有忽视农村。毛泽东在中共七届二中全会上强调说:“城乡必须兼顾,必须使城市工作和乡村工作,使工人和农民,使工业和农业,密切地联系起来。决不可以丢掉乡村,仅顾城市,如果这样想,那是完全错误的。”[14]具有临时宪法地位的《共同纲领》也将“城乡互助”作为基本经济纲领列入其中。
但是,在实际工作中,面对如何在耕地少人口多的条件下,解决中国的吃饭和为工业化积累资金问题,如何协调城乡关系(包括工农关系),使其共同发展,快速实现中国的工业化问题,新中国被迫选择了一条优先快速发展重工业的赶超型的发展战略,在快速推进工业化的过程中,长期将主要注意力放在工业和城市的加快发展上,逐步建立起农业支持工业、农村支持城市和城乡户籍分隔的体制,对农业的投入一直严重不足,形成了城乡分割的二元结构,导致城乡发展不平衡。1978年改革开放以前,在农业剩余非常有限、工业资金不足的条件下,农民和农村主要是通过提供农业税、低价的农副产品(通过统购统销和剪刀差形式),为工业化提供积累和降低成本。改革开放以来,在农副产品已经能够满足城市需求的条件下,农民和农村主要是通过直接投资(乡镇企业)、提供廉价劳动力(大量农民工)和廉价土地资源这三种方式,为工业和城市的发展提供强大的动力。
这种城乡分割的体制是由中国的发展战略决定的,也是任何国家工业化过程中的必经阶段。在这一阶段中,中国成功地改造了落后的小农经济,在极端艰苦的条件下,中国农村不仅为国家工业化作出了巨大贡献,而且自身也通过大规模的农田基本建设和农业先进技术的推广,电力、化肥、农药的使用,使粮食生产和农村各种社会事业有了稳步的发展,农村社会稳定,没有出现两极分化。1978年以后,大量的农村廉价劳动力,为沿海地区的外向型出口企业和劳动密集型企业的发展提供了快速成长的资本积累,农村廉价的土地资源,保证了城市发展、经济开发区以及大量的交通等基础设施工程的建设,“异军突起”的乡镇企业,更是将大量的农村资金直接吸纳到城镇,推动小城镇发展和城市化进程。由于农村对工业和城市的支持,我国经济得以高速增长,城市化进展迅速,一些地方的城乡差距也有所缩小。
但是,在城乡分割状况下,改革开放前,我国粮食等主要农产品的增长在相当长的时期内始终不能满足人口增长的需要,农村为工业化提供的剩余也非常有限。农村人口向城市流动受到严格限制,虽然也有部分农村人口通过上学、参军、有计划的招工等形式转到非农产业和城市,但是这种转移人数非常有限。城市就业问题也越来越严重,大批城市知识青年到农村去,一度出现城市人口倒流向农村的现象,城市化非常缓慢。邓小平曾指出:“从一九五七年起,我们生产力的发展非常缓慢。拿农村来说,到一九六六年的十年间,农民的收入没有增长多少。虽然有一些地区的农民生活比较宽裕,但是多数地区的农民还处在贫困状态。当然,同旧中国相比,还是进步了。如果按照社会主义的标准来要求,这是很不够的。‘文化大革命’时期,情况更加困难。”[15]改革开放以来,在中国经济快速发展的同时,城乡之间的发展差距、城乡居民之间的收入差距在经历了80年代前期短暂的缩小之后,距离又再次拉大。城乡在基础设施建设、文教卫生事业、劳动就业、财政、社会保障等方面差距也不断加大。
在整体经济高速发展的情况下,城乡差距依旧存在并不断扩大的原因主要有三:一是地少人多的状况没有改变,并随着城市化和进展和农用耕地总面积的递减而日趋严重。与此同时,农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场又普遍发育不足,不能有效地转移农村剩余劳动人口。二是因长期形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的一些政策,造成农村的相对贫穷落后。在相当长的一个时期,城乡差别的税收体制使农民比城市人口承担了更多的税负。20世纪90年代以来,随着市场体制的不断发展和外资企业的流入,乡镇企业受到极大的冲击,对农村的反哺能力下降。而中央的有关政策仍然偏向于工业和城市的经济发展,“以农补工”的政策格局依旧。三是由于财政权下放、行政承包、和压力型体制的强化,乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断膨胀,造成农民负担过重。为了生存,基层政府往往增加非规范性收入以补贴财政支出,其办法是将这些财政缺口通过统筹提留、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。在这三个原因中,城乡差别对待的政策结构和高成本运行的基层管理体制更具本质性。在差别对待政策体制下,农业作为弱势产业不但得到应有的政策保护,而且还必须继续为其他产业和城市的发展支付成本。管理体制的高成本,也以各种正式的和非正式的方式转嫁给农民。
农业、农村、农民问题,“关系着改革开放和社会主义现代化事业的大局,关系着党的执政地位的巩固,关系着国家的长治久安” [16],引起了中国共产党和政府的高度重视。2002年后,我国进入工业化中后期阶段,国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系,转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。在全国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段的情况下,中共十六大明确提出要统筹城乡经济社会发展,跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限,将解决“三农”问题放在了整个社会经济发展的全局和优先位置来考虑。2004年9月,胡锦涛在中共十六届四中全会上提出了“两个趋向”论断,并给予了科学的解释。他说:“综观一切工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的取向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。”[17]在同年12月召开的中央经济工作会议上,胡锦涛明确指出:“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势,更加自觉地调整国民收入分配格局,更加积极地支持‘三农’发展。” “两个趋向”论断的提出,是中国乡村治理方针发生改变的标志。
根据中共中央对工农关系、城乡关系的新认识,政府对城乡关系作了重大调整[18]。把农村建设纳入到地方经济和社会发展的整体计划之中,不断加大对农村的财政投入,并鼓励和引导社会资本投向村庄建设。2004年开始,国家逐步减免农业税,并增加国家对农村基础教育的财政支出。从2003年到2007年的5年里,国家财政用于“三农”的支出达到1.6万亿,是改革开放前1950年至1978年29年间的10倍,是1979年至2002年24年间的1.3倍。我国的工农关系、城乡关系进入了一个新的历史阶段。
历史事实说明,乡村治理问题绝不只是单纯的乡村问题,它是国家发展战略的一部分。只有把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个整体,统筹谋划、综合考虑,才能真正解决好乡村治理问题。也只有这样,才能促进城乡经济社会协调发展,形成中国全面、协调、可持续发展的局面。在我国现在总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,通过体制改革和政策调整,优化资源配置,适时打破城乡界线,逐步清除城乡之间的藩篱,就成为乡村治理的努力方向。
 
乡村治理的根本目的是要实现乡村发展和稳定60年余来,中国农民走上了集体化的道路,农村总体稳定,经济持续发展,农村面貌发生了翻天覆地的变化。事实证明,中国共产党农村治理的理论和实践基本上是正确的。中国共产党对农村的有效治理,是中国革命、建设和改革取得巨大成就的重要因素。但是,中国农村底子薄、基础差的现状并没有根本改变,在改革开放和建设社会主义市场经济的过程中,中国农村治理的复杂性、艰巨性和长期性并没有根本改变。不断地解放思想、总结经验、吸取教训,十分必要。