[摘要]乡村何以实现有效治理仍然是我国现代化进程中一个悬而未决的问题。在当前各地围绕乡村治理的探索中,介于官方与民间的新型社会组织广泛参与乡村治理事务,逐渐承担越来越多的乡村治理职能。通过广东云浮市乡贤理事会的案例分析发现,新型社会组织解决了政府纵向治理能力不足和社会横向治理能力缺失的问题,使乡村的治理主体及其相互关系发生了显著变化,对于破解当前乡村治理危机和探索中国特色的乡村治理形式具有重要的现实和理论意义。


[关键词]乡村治理;村民自治;新型社会组织;乡贤理事会


一、问题的提出

  改革开放以来,随着人民公社解体和村民自治的实施,我国乡村治理改变了近代以来国家权力不断向乡村渗透的进程,重新开放社会自治空间,由此进入“乡政村治”[[1]]时期。村民自治虽然弥补了人民公社解体和家庭联产承包责任制推行以来乡村治理权威的不足,但无法适应经济社会环境的巨大变化给乡村治理带来的挑战,我国乡村普遍存在治理危机,如利益表达渠道缺失,官民冲突严重,群体性事件愈演愈烈,基层政权为维稳而疲于奔命,治理呈现失序状态;村委会无法承担整合村民利益的重任,村民参与村庄事务的热情低,乡村公共事业建设滞后;传统文化的纽带作用日渐丧失,乡村缺乏认同感和凝聚力,重新陷入一盘散沙境地。等等,村民自治的推行并没有在乡村社会建立起有效的治理结构,乡村社会陷入“过度自治化”和“附属行政化”困境,并且更为集中地表现为政府纵向治理能力不足,社会横向治理能力缺失。由此可见,乡村何以实现有效治理仍是我国现代化进程中一个悬而未决的问题。

面对乡村治理危机,很多地方都在探索破解危机和实现有效治理的新办法。近年来,越来越多的地方开始尝试建立以乡村精英为核心力量的社会组织参与乡村治理,以此应对各种治理问题和弥补村民自治的不足。这种社会组织不同于民间自发形成的社会组织,而是由政府积极扶持和培育并且广泛参与乡村治理事务,是一种新型社会组织。“作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中,同时又以或强或弱的依附状态与政府保持合作关系。这种新型社会组织一方面关注于公共事务,活动于基层社会的公共领域,与基层社会具有天然的紧密联系;另一方面又与政府保持或合作或依附的关系,并在政府主导的地方治理结构中生存发展。”[[2]]例如山东新泰市依托平安协会化解乡村冲突事件和参与村庄事务协商,广东云浮市依托乡贤理事会、揭阳市揭东县依托公益理事会和民主监事会推动农村公共事业建设,重庆市巫溪县在农村成立以“五大乐和”为主要职能的乐和协会广泛参与乡村治理。等等,这种介于官方与民间的新型社会组织正逐渐承担着越来越多的乡村公共治理职能,在应对乡村治理危机中取得了很好的效果。


新型社会组织在乡村治理中发挥作用的机制是什么?它对当前我国乡村治理将产生怎样的影响和具有何种意义?本文采取案例研究法,以广东云浮市乡贤理事会为案例,尝试对这一问题作出探讨。

二、案例分析:云浮市乡贤理事会

云浮市乡贤理事会最早兴起于云安县。20116月,云安县石城镇率先试点培育“组、村、镇”三级理事会,即村民理事会、社区理事会、乡民理事会,协同党委政府开展农村公益事业建设,协同参与农村社会建设和管理。201112月,云安县三级理事会作为云浮市社会建设创新项目被广东省社会工作委员会确定为第一批省社会创新观察项目并在云浮市所辖的云城区、新兴县、郁南县和罗定市迅速推广。2012年起,云浮市重点培育自然村乡贤理事会。目前,云浮市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理事会8000多个,实现自然村全覆盖。

(一)乡贤理事会在乡村治理中的效果

石城镇留洞村委会横洞村乡贤理事会于20114月成立,是云安县最早的乡贤理事会,又是典型的示范村。横洞村的总人口是133738人,其中外出经商收入占63%,外出务工收入占17%,在家务工收入占20%。横洞村村民理事会主要由有威望、有能力的退休干部、复退军人、经济能人、外来工代表等组成。理事会成立后,以“民事民办、民事民治”为原则,以村民自治和公共服务为主要职责。对村庄重大事项决策实行“一事一议”,采取“三议三公开”,即理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议,议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布。理事会广泛发动包括外出乡贤在内的群众自筹资金和争取“以奖代补”项目,完成村庄雨污分流、人畜分离、垃圾分类、路无尘土、墙无残壁等环境综合整治工程,修建了足球场、篮球场、居民健身广场,以及集阅览室、多媒体室、议事室一体的功德楼文化中心,依靠村民的参与推动了村庄公益事业的发展。理事会还把传统文化与现代治理有效结合起来,积极挖掘传统文化资源,组织实施了《横洞村村规民约》,以“十不准”的形式,用简短易懂的语言对村民的日常生活行为进行规范。

乡贤理事会在云浮各区县迅速推广的过程中,职能也逐步向多个领域扩展,包括动员村民广泛参与村庄公共事业建设事务、推动乡村文化资源开发、促进乡村和谐建设和协助村庄经济发展等,解决了当前乡村治理面临的诸多问题。

在乡贤理事会的参与下,不仅有效化解了诸多乡村治理危机,而且推动了农村公共事业的发展,推动了社会主义新农村建设。乡贤理事会广泛参与乡村事务,显然有利于弥补政府纵向治理能力不足和村民横向自治能力缺失的问题,在很大程度上把中国的制度优势和传统文化有机地结合起来,适应了经济、社会、政治发生重大变化以后对社会的治理结构进行调整的要求。

(二)乡贤理事会对治理结构的影响

在乡贤理事会的参与下,不仅实现了乡村的有效治理,而且给乡村治理结构带来了显著影响。

1.治理主体及权威来源的变化

村民自治实施以来,作为法定意义上的村民自治组织的村委会,在实际运行过程中受到乡镇政府的行政干预,承担了大量乡镇政府延伸下来的行政工作,行政功能远远大于自治功能。村委会的行政化导致村民自治功能虚化,从而使乡村治理仍然延续了人民公社时期的政府单一治理模式,治理主体主要是代表政府行政权力的“村两委”以及自治能力不足的原子化的村民。在乡贤理事会这一新型社会组织的参与下,乡村社会的治理主体逐渐由“村两委”、村民二元主体转变为“村两委”、新型社会组织、村民多元主体,而且乡贤理事会承担着越来越多的乡村公共事务,乡村内部的大量事务都由他们解决,由此成为乡村社会的重要治理主体。

在权威来源方面,乡贤理事会在处理乡村事务中的治权来自于“村两委”,其广泛参与乡村治理是“村两委”有意培育和授权的,但他们不同于村委会行政化趋势下权威来源的官方化,其权威却来自于村民自下而上的认同和信任。乡贤理事会的成员以老党员、老干部以及外出经商经济能人等在内的乡村精英为主要来源。在个人特征方面,他们大多具有深广的体制内关联、深厚的跨体制信任和广泛的体制外联系这三大特征。特别是老干部,他们是典型的“熟人社会”中的“大熟人”,是“礼俗社会”中的“知礼者”,又是官场的所谓“内部人”,具有丰富的人脉资源、较高的威信和最为广泛的影响力。他们在参与乡村治理中的权威主要来自于村民的认同和信任而非官方的授权。

2.治理主体间关系的变化

在乡贤理事会这种新的治理主体的参与下,乡村治理结构改变了“乡政村治”下“村两委”与村民极易转化为冲突与对抗并引发诸多治理危机的二元对立格局,使乡村治理结构呈现多元关系格局。

(1)乡贤理事会——村民。乡贤理事会在政府与社会之间建立了一个民间可信任的利益表达机制,有利于村民的利益表达,有利于缓解官民直接冲突给社会带来的冲击。乡贤理事会为各类乡村精英提供了参与家乡建设的平台,有利于调动各种力量开展乡村建设。一方面,乡贤的威望大、号召力强,能够处理村委会无法解决的各类纠纷,能够激发村民参与村庄事务的积极性;另一方面,经济精英可以为家乡公共事业建设提供资金支持,发挥示范带头作用。此外,乡贤理事会发动村民弘扬传统文化。总之,乡贤理事会参与乡村治理,激活了乡村自治,增强了乡村共同体意识,提高了乡村凝聚力,促进了乡村社会和谐,有利于推动乡村社会的有效治理。

2)“村两委”——乡贤理事会。在我国当前的乡村治理结构中,在党委政府与村民之间并不存在一个具有某种社会治理功能的非官方组织。地方政府在治理创新中,最大的顾虑是“其对党的领导和村民委员会是否产生影响”[[3]]。“村两委”在培育乡贤理事会的过程中,采取多种措施确保对乡贤理事会的控制。除了理事会成员均需党委把关以外,又通过村民小组组长兼任理事长,理事会接受驻村干部的指导等措施,确保理事会不会对村委会权威构成挑战。“村两委”与乡贤理事会构成一种相互合作的协同关系。乡贤理事会不是外生的,而是在“村两委”的有意扶持和培育下产生的。乡贤理事会在乡村治理中发挥辅助“村两委”的作用,不是对其权力的分割,而是弥补其治理能力的不足。特别是给外出经商、见过世面的经济精英提供一个参与平台,把他们由“对手”变为“帮手”,把潜在的威胁转化为政府的支持者,既满足他们参与家乡建设管理的需要,又能借他们的力量搞好社会公益事业,缓解了乡村自治能力缺失的问题。简言之,“村两委”培育和扶植乡贤理事会,乡贤理事会协同“村两委”处理乡村事务。

3)“村两委”——村民。由以上分析可以看出,乡贤理事会在“村两委”与村民之间架起了沟通的桥梁,缓解了二者之间的直接对立与冲突,而且乡贤理事会在乡村治理中具有“村两委”所不具有的权威,解决了“村两委”无法解决的问题,破解了大量乡村治理危机,因而促进了乡村社会的稳定与和谐。因此,在乡贤理事会参与下,“村两委”与村民之间的冲突对抗关系逐渐消除,“村两委”借助乡贤理事会的力量,强化了对乡村社会的治理,实现了国家权力在农村社会的有效渗透与治理。

三、新型社会组织参与乡村治理的意义

当前我国乡村治理存在的问题,既有来自于自身固有的结构性问题,也有来自于外部环境变化对乡村治理结构提出的挑战。从1980年第一个村委会诞生算起,村民自治已经推行三十余年。三十多年来我国乡村社会的外部环境与内部机制都发生了巨大变化。如何在这种变化中把握乡村治理的走向,探索乡村治理结构的有效形式,既是一个迫切的现实发展问题,又是一个重要的学术理论问题。新型社会组织参与乡村治理的探索,对于破解当前乡村治理危机和探索中国特色的乡村治理形式具有重要的现实意义和理论意义。

(一)新型社会组织参与乡村治理的价值

作为一种能够化解乡村治理危机并能实现乡村社会有效治理的地方探索,新型社会组织参与乡村治理显然具有重要的价值。

第一,新型社会组织参与乡村治符合中国的历史文化传统。传统中国社会是“双轨政治”,乡村社会是一个自洽的共同体,乡村的大部分事务基本都在共同体内部消解。近代国家政权建设开启以来,乡村治理中的很多危机都是乡村权威缺失和乡村共同体破坏造成的。近代以来乡村治理的演变启示我们,传统的治理结构与资源在很大程度上影响和锁定着今天治理结构的走向。“任何企图脱离乡村社会传统和现实的改造或建设,只会破坏乡村社会自身的秩序,最终结果是,‘国家政权建设’的过程破坏国家自身在乡村社会的权力基础。”[[4]]“改善乡村治理的任何努力都不可能脱离‘乡土中国’熟人社会或半熟人社会这一历史基础及其演变。”[[5]]新型社会组织参与乡村治理契合了中国的历史文化传统,是从传统资源汲取治理资源的积极探索,它使乡村精英治理传统得以恢复,原子化的乡村社会重新得到整合,乡村共同体意识得到增强,乡村的自治能力大大增强。

第二,新型社会组织参与乡村治理符合当前农村社会发展的现实需要。随着经济社会的发展和农村社会的转型,一方面,“乡政村治”下的政府单一治理无力应对日益复杂的乡村社会发展状况,无法满足农村社会发展需要,迫切需要激发社会活力。另一方面,乡村精英的权威虽然遭到破坏,但农村仍然是“熟人社会”,具有乡村精英发挥作用的土壤。而且新式精英的力量日益壮大,对政府治理乡村构成潜在威胁。新型社会组织在政府与社会之间建立起了沟通的桥梁,克服了原子化的个人与庞大的政府权力不对称的现象,提高了乡村社会的组织化,拓宽了农民利益表达的渠道。乡贤热心村庄事务,多有奉献村庄事务的大公无私精神,而且经济精英也具有反哺家乡的愿望,他们的奉献精神对于乡村建设具有不可多得的作用。此外,给乡贤提供参与村庄事务的平台,有利于吸纳游离于体制之外但又在乡村具有很高威望并且有可能对政府存在潜在威胁的乡村精英为政府所用。

(二)新型社会组织参与乡村治理的理论意义

新型社会组织给乡村治理结构带来的改变显然不同于以往任何一种治理模式,预示着一种新型乡村治理结构的出现。

一方面,它改变了民国以来至人民公社时期达到顶峰的国家权力试图全面控制社会的“单轨政治”逻辑。村民自治的推行虽然开放了社会自治空间,但由于村委会行政化,仍然造成了事实上的“单轨政治”。在国家权力与村民二元对立的治理结构中,嵌入了能够代表和表达乡村利益且具有非官方特质的新型社会组织,在某种意义上改变了国家权力向乡村社会渗透的逻辑,并且使经历了近百年国家权力渗透而遭到破坏的乡村共同体得以恢复,从而使乡村社会具有了塑造良好治理生态的自治空间。新型社会组织作为一个相对独立于政府的组织,在政府与民众之间发挥了桥梁作用,由此使乡村治理结构改变了“单轨政治”格局,并具有向“双轨政治”下社会存在两种治理轨道回归的趋势。

另一方面,它又不同于国家权力与社会自治分离甚至互不干涉的“双轨政治”。“皇权不下县、县下行自治”是中国传统社会“双轨政治”的典型特征。在这种由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成的治理格局中,国家权力与社会自治各有自身的治理领域、治理逻辑与治理规则。当今的乡村治理结构是在现代国家体系建构背景下展开的,国家权力已经渗透到乡村社会,并在乡村建立起包括法治等各种制度在内的现代国家治理体系。国家在乡村社会中的作用呈现不断强化的趋势,政府行政权力并没有退出所及的范围,国家对社会的控制在持续加强并且具有主导地位。乡贤理事会对乡村共同体的重建,从某种意义上说是服从于国家构建有效的治理体系的需要而产生的。社会自治首先以不触犯现代国家治理原则为前提。因此,它不是国家权力与社会自治相对分离的“双轨政治”,而是一种相互交织与配合的关系。

由此可见,将新型社会组织纳入治理结构的乡村治理创新方式,为乡村治理提供了一种现有制度格局下的可选择路径,不仅具有重要的现实意义,而且也给乡村治理研究带来了新的理论生长空间。

作者系清华大学社会科学学院政治学系博士研究生。

[基金项目]本文系清华大学中国农村发展研究院“农村研究博士论文奖学金”以及清华大学自主科研计划“基层治理创新实践与经验”的阶段性研究成果。